Accord de pêche UE–Maroc et Sahara occidental : ce qu'ont jugé la Cour de justice et le Tribunal de l'UE
L'accord de pêche entre l'Union européenne et le Maroc a longtemps été l'un des plus importants de l'Union. Il est aujourd'hui « dormant » : son dernier protocole a expiré en juillet 2023 et, le 4 octobre 2024, la Cour de justice de l'Union européenne a définitivement confirmé l'annulation de la décision qui l'avait approuvé. En cause, son application aux eaux du Sahara occidental. Chronologie et portée d'une jurisprudence qui pèse sur toute la politique extérieure de l'Union.
Le point de départ : un territoire non autonome
Bordé par l'Atlantique, le Sahara occidental est limitrophe du Maroc au nord, de l'Algérie au nord-est et de la Mauritanie à l'est et au sud. Le Maroc en contrôle la plus grande partie et le considère comme partie intégrante de son territoire ; le Front Polisario revendique l'exercice par le peuple sahraoui de son droit à l'autodétermination. Une partie importante de ce peuple vit en exil depuis les années 1970, notamment dans des camps de réfugiés en Algérie. Les eaux adjacentes au territoire, au large de Laâyoune et de Dakhla, sont parmi les plus poissonneuses de la côte atlantique : c'est là que se trouvait une part essentielle des possibilités de pêche ouvertes aux navires européens.
Première étape : les arrêts de 2016 et 2018
La question est d'abord venue devant la Cour à propos d'un accord commercial agricole. Dans un arrêt de décembre 2016, la Cour a jugé que l'accord de libéralisation entre l'Union et le Maroc ne s'appliquait pas au Sahara occidental, faute de quoi il aurait été contraire au principe d'autodétermination et à l'effet relatif des traités, c'est-à-dire à la règle selon laquelle un traité ne peut créer d'obligations ou de droits pour un tiers sans son consentement.
Saisie ensuite d'une question préjudicielle venue du Royaume-Uni, la Cour a appliqué le même raisonnement à la pêche par un arrêt de février 2018 : l'accord de partenariat dans le secteur de la pêche et son protocole de 2013 ne s'appliquaient pas aux eaux adjacentes au Sahara occidental. Les autorités européennes en ont tiré une conclusion pratique : pour continuer à pêcher dans ces eaux, il fallait un accord qui les mentionne expressément.
Deuxième étape : l'accord de 2019 et son annulation
En 2019, l'Union et le Maroc ont conclu un nouvel accord de partenariat de pêche durable et un protocole de quatre ans couvrant explicitement les eaux du Sahara occidental, après des consultations menées par la Commission et le Service européen pour l'action extérieure. Le Front Polisario a demandé au Tribunal de l'Union d'annuler la décision du Conseil approuvant cet accord, comme il l'a fait pour la décision relative à l'accord agricole modifié la même année.
En septembre 2021, le Tribunal a annulé ces décisions en maintenant temporairement leurs effets. La Commission et le Conseil ont formé des pourvois devant la Cour de justice. Entre-temps, le protocole de pêche est arrivé à son terme en juillet 2023, et aucun nouveau protocole n'a été conclu : l'accord avec le Maroc figure depuis dans la liste des accords dormants publiée par la Commission.
Les arrêts du 4 octobre 2024
Réunie en grande chambre, la Cour de justice a rejeté les pourvois dans leur intégralité (affaires jointes C-778/21 P et C-798/21 P pour la pêche, C-779/21 P et C-799/21 P pour l'agriculture). Son communiqué de presse résume trois points.
- La recevabilité du Front Polisario. La Cour le décrit comme un « interlocuteur privilégié » dans le processus mené sous l'égide des Nations unies et juge qu'il peut contester ces décisions devant le juge de l'Union dans l'intérêt du peuple du Sahara occidental.
- Le consentement comme condition de validité. La mise en œuvre d'un accord entre l'Union et le Maroc sur le territoire du Sahara occidental doit recevoir le consentement du peuple de ce territoire. Les consultations organisées avaient visé la « population » actuelle, dont la majeure partie n'appartient pas à ce peuple, et non le peuple lui-même : elles ne pouvaient donc pas établir ce consentement.
- Un consentement qui peut être présumé, sous conditions. Contrairement à ce qu'avait jugé le Tribunal, ce consentement ne doit pas nécessairement être explicite. Il peut être présumé si l'accord ne crée pas d'obligation pour ce peuple et lui confère « un avantage précis, concret, substantiel et vérifiable » découlant de l'exploitation des ressources naturelles du territoire, proportionnel à l'importance de cette exploitation. Les accords de 2019 ne prévoyaient aucune contrepartie de ce type : la Cour confirme donc l'annulation.
Pour l'accord de pêche, l'annulation n'a plus d'effet pratique immédiat puisque le protocole avait expiré. Pour l'accord agricole, la Cour a maintenu les effets de la décision du Conseil pendant douze mois, en raison des conséquences graves qu'aurait eues une annulation immédiate sur l'action extérieure de l'Union. Le même jour, dans une affaire distincte, la Cour a jugé que l'étiquetage des melons et tomates récoltés au Sahara occidental devait indiquer ce seul territoire comme pays d'origine, sans référence au Maroc.
Ce que cela change pour un futur accord
Ces arrêts ne ferment pas la porte à un nouvel accord de pêche avec le Maroc, mais ils en fixent le cadre juridique. Un accord qui couvrirait à nouveau les eaux du Sahara occidental devrait soit recueillir le consentement du peuple sahraoui, soit prévoir en sa faveur un avantage répondant aux critères posés par la Cour, faute de quoi il resterait exposé à une nouvelle annulation. La Cour précise que la présomption peut être renversée, et qu'elle peut être examinée avant la conclusion d'un accord, dans le cadre d'une demande d'avis présentée par une institution ou un État membre.
La question dépasse le cas marocain. Elle rappelle que les accords de pêche de l'Union sont des traités internationaux soumis au droit international et au contrôle du juge européen, et non de simples contrats d'achat de licences. Elle éclaire aussi l'exigence, inscrite dans la politique commune de la pêche, de respecter les droits de l'homme et les principes démocratiques dans la politique extérieure de pêche.
Sources
- Cour de justice de l'Union européenne, communiqué de presse n° 170/24 du 4 octobre 2024, arrêts dans les affaires jointes C-778/21 P et C-798/21 P et C-779/21 P et C-799/21 P, Commission et Conseil / Front Polisario.
- Cour de justice, arrêt du 21 décembre 2016, Conseil / Front Polisario (C-104/16 P), et arrêt du 27 février 2018, Western Sahara Campaign UK (C-266/16).
- Tribunal de l'Union européenne, arrêts du 29 septembre 2021, Front Polisario / Conseil.
- Commission européenne, liste des accords de pêche actifs et dormants (consultée le 27 octobre 2026).
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